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Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.09.2008
VGH B 31/07, VGH B 2/08, VGH B 3/08, VGH B 6/08, VGH B 9/08, VGH B 11/08, VGH B 13/08, VGH B 15/08, VGH B 16/08, VGH B 21/08, VGH B 23/08, VGH B 29/08 -

Rheinland-Pfalz: Rauchverbot in Ein-Raum-Gaststätten verstößt gegen die Landesverfassung - Rauchverbot in Schulen ist rechtmäßig

Neuregelung muss bis 31. Dezember 2009 erfolgen

Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat entschieden, dass das Rauchverbot in Gaststätten mit der in der rheinland-pfälzischen Landesverfassung garantierten Berufsfreiheit und Freiheit zur wirtschaftlichen Betätigung der Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten unvereinbar ist. Die Verfassungsbeschwerden von Lehrern, die sich gegen das Rauchverbot in Schulen gewandt haben, hatten hingegen keinen Erfolg.

Nach § 7 Abs. 1 des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (NRSG) sind Gaststätten rauchfrei. Die Betreiber einer Gaststätte mit mehreren Räumen können allerdings in gekennzeichneten Nebenräumen das Rauchen erlauben. Gegen diese Regelung haben sechs Besitzer von so genannten Ein-Raum-Gaststätten, die einen abgetrennten Raucherraum nicht einrichten können, Verfassungsbeschwerde eingelegt. Darüber hinaus hat die Angestellte einer Ein-Raum-Gaststätte geltend gemacht, sie verliere ihren Arbeitsplatz, wenn in Raucher-Gaststätten kein Personal beschäftigt werden dürfe. Drei Raucher haben sich auf ihr Recht auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit berufen. Darunter befindet sich ein Rollstuhlfahrer, der auch beim Verlassen einer Nicht-Raucher-Gaststätte zum Rauchen auf fremde Hilfe angewiesen ist. Zwei Lehrer beanstandeten, aufgrund des Nichtraucherschutzgesetzes Schulgebäude und Schulgelände verlassen zu müssen, wenn sie rauchen wollen.

Soweit die Verfassungsbeschwerden Erfolg haben, lautet die Urteilsformel:

§ 7 Abs. 1 Satz 1 des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188) ist nach Maßgabe der Gründe mit Art. 58 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Landesverfassung unvereinbar.

Bis zu einer Neuregelung, die der Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 2009 zu treffen hat, gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass in ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten im Sinne der einstweiligen Anordnung vom 11. Februar 2008 und in nicht ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gaststättenbetreiber das Rauchen gestatten darf, wenn den Gästen lediglich als untergeordnete Nebenleistung einfach zubereitete Speisen verabreicht werden und Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr der Zutritt verwehrt wird. Diese Gaststätten müssen am Eingangsbereich in deutlich erkennbarer Weise als Rauchergaststätte, zu der Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr keinen Zutritt haben, gekennzeichnet sein.

A. Zu den Verfassungsbeschwerdeverfahren von Gaststättenbetreibern und Rauchern

I.

Die Verfassungsbeschwerden der Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten sind begründet. Das vorgesehene Rauchverbot verletzt sie in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 58 in Verbindung mit der in Art. 52 Abs. 1 der rheinland-pfälzischen Landesverfassung garantierten Freiheit zu selbständiger wirtschaftlicher Betätigung. Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nichtraucherschutzgesetz belastet nämlich die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Angebot in unzumutbarer Weise.

Entscheidendes Kriterium der verfassungsrechtlichen Prüfung ist die Verhältnismäßigkeit des vom Landesgesetzgeber angeordneten Rauchverbots in Gaststätten. Der vom Gesetzgeber angestrebte Schutz der Bevölkerung vor den gesundheitlichen Gefahren des Passivrauchens zählt auch nach der Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs zu den wichtigen Gemeinschaftsgütern, die Beschränkungen der Berufsausübung rechtfertigen. Hierzu kann sich der Landesgesetzgeber auf zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen stützen. Danach sind mit dem Passivrauchen schwerwiegende gesundheitliche Risiken verbunden, und zwar auch in Gaststätten. Im Einzelnen wird dazu auf die schriftlichen Entscheidungsgründen verwiesen.

Um den legitimen Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit durch Passivrauchen zu erreichen, ist ein gesetzliches Rauchverbot in Gaststätten grundsätzlich auch geeignet und erforderlich. Gleichwohl erweist sich die vom Landesgesetzgeber getroffene Regelung in § 7 Abs. 1 NRSG zum Nichtraucherschutz in Gaststätten im Ergebnis als unverhältnismäßig. Denn sie belastet die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Angebot in unangemessener und unzumutbarer Weise.

Gesetzgeber hat sich für relativen Schutz zu Gunsten der Gaststättenbesucher entschieden

Der Gesetzgeber hat sich mit der von ihm getroffenen Regelung zum Rauchverbot in Gaststätten für einen relativen Schutz zu Gunsten der Gaststättenbesucher ausgesprochen. Zwar geht er grundsätzlich von einem generellen Rauchverbot für alle Gaststätten aus. Allerdings hat er zugleich eine Ausnahme für Gaststätten mit mehreren voneinander abtrennbaren Räumen vorgesehen. Dort dürfen Gaststättenbetreiber das Rauchen in einem Nebenraum erlauben. Auch die Betreiber von Festzelten, die nur vorübergehend bewirtschaftet werden, können das Rauchen gestatten. Diese Ausnahmeregelungen belegen, dass der Gesetzgeber das Ziel des Gesundheitsschutzes mit einer geringeren Intensität verfolgt, als dies bei einem strikten, unterschiedslosen Rauchverbot in Gaststätten der Fall wäre. Ob ein solches striktes Rauchverbot mit der Landesverfassung vereinbar wäre, lässt der Verfassungsgerichtshof offen, da § 7 Abs. 1 NRSG ein solches Verbot nicht enthält.

Das Konzept eines relativen Gesundheitsschutzes hat praktische Konsequenzen: Es nimmt in Kauf, dass die nur in größeren Gaststätten möglichen Raucherräume auch von nichtrauchenden Gästen aufgesucht werden, die Rauchern dorthin folgen, oder wegen der Belegung im Nichtraucherbereich dorthin ausweichen. Hiervon können auch Kinder und Jugendliche betroffen sein, die von erwachsenen Begleitpersonen in Raucherräume mitgenommen werden. Außerdem werden Gesundheitsgefährdungen für diejenigen Beschäftigten hingenommen, die Raucherräume zum Bedienen der Gäste betreten müssen. Vergleichbares gilt für die Besucher von Festzelten. Dort kann das Rauchen erlaubt werden, obwohl eine ähnliche Passivrauchbelastung entsteht wie in geschlossenen Räumen.

Angesichts dieser Relativierung des Gesundheitsschutzes erlangen die spezifischen Auswirkungen des Rauchverbots für die Kleingastronomie besonderes Gewicht. Diese Betriebe sind gekennzeichnet durch ein vorwiegend an Getränken ausgerichtetes Angebot sowie eine besondere Gästestruktur. Sie sprechen überwiegend Stammgäste an, die einen sehr hohen Raucheranteil aufweisen. Gerade diese Lokale verlieren aufgrund eines Rauchverbots erheblich an Attraktivität. Sie können auf das Verbot nicht mit der Einrichtung eines zusätzlichen Raucherraums reagieren. Als Folge ist mit deutlichen, existenzgefährdenden Umsatzrückgängen zu rechnen.

Diese Annahme wird durch Untersuchungen des Statistischen Bundesamts in ihrer Tendenz bestätigt. Es hat für das zweite Halbjahr 2007 festgestellt, dass die Umsätze in der getränkegeprägten Gastronomie in den Bundesländern mit Rauchverboten für Gaststätten deutlich stärker zurückgegangen sind als in den Ländern, in denen Rauchverbote noch nicht in Kraft getreten waren. Vergleichbares gilt für das erste Halbjahr 2008. Die Feststellungen des Statistischen Bundesamtes unterstreichen entsprechende Untersuchungsergebnisse, die vom Deutschen Hotel- und Gaststättenverband in das Verfahren eingeführt worden sind.

Kleingastronomie ist besonders vom Rauchverbot betroffen

Die wirtschaftlichen Konsequenzen eines Rauchverbots treffen die getränkegeprägte Kleingastronomie in ganz besonderer Weise. Bei ihr kommt es als einziger Gruppe der betroffenen Gaststättenbetreiber zu einer strikten Verfolgung des mit dem Rauchverbot angestrebten Schutzziels. Nur sie können ihren rauchenden Gästen kein Angebot unterbreiten. Zudem können sich für sie die wirtschaftlichen Nachteile eines Rauchverbots in existenzbedrohenden Umsatzrückgängen niederschlagen. So hat mehr als die Hälfte der angesprochenen kleingastronomischen Betriebe im Jahr 2005 einen Umsatz von weniger als 100.000 € erwirtschaftet. Hiervon entfielen auf laufende Fixkosten bereits durchschnittlich ca. 80.000 €. Nennenswerte Umsatzrückgänge bei unveränderten Fixkosten können daher zum Wegfall der wirtschaftlichen Existenzgrundlage solcher Gaststätten führen. Eine vergleichbare Belastung aus Gründen des Nichtraucherschutzes tritt hingegen bei den Betreibern größerer Gaststätten nicht ein. Ihnen ermöglicht der Landesgesetzgeber, die wirtschaftlichen Folgen durch das Einrichten von Raucherräumen zu mildern. Damit führt das Konzept eines relativen Gesundheitsschutzes nur für die begrenzte Gruppe der Betreiber von Kleingaststätten zur Gefahr des wirtschaftlichen Existenzverlusts. Dieses Risiko darf aber nicht allein ihnen auferlegt werden. Eine gesetzliche Verbotsregelung, die zu einer solchen einseitigen Verteilung wirtschaftlicher Risiken führt, ist im verfassungsrechtlichen Sinne unzumutbar.

Maßgeblich für diese Bewertung ist auch, dass die rheinland-pfälzische Landesverfassung in Art. 52 Abs. 1 in besonderer Weise die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen gewährleistet. Eine vergleichbare Bestimmung kennt das Grundgesetz nicht. Die Vorschrift stärkt das eigenverantwortliche wirtschaftliche Handeln der Bürger als wichtiges Element unabhängiger Existenzsicherung. Dieses Schutzanliegen der Landesverfassung erhält besondere Bedeutung angesichts der wirtschaftlichen Struktur von Rheinland-Pfalz. Sie ist überwiegend geprägt durch mittelständische, aber auch kleingewerbliche Unternehmungen sowie Selbständige. Sie sichern ihre Existenz auf eigenverantwortlicher staatsfreier Grundlage auch zum Nutzen des Gemeinwohls. Der Gesetzgeber ist auch deshalb gehalten, auf die Folgerichtigkeit von Regelungskonzepten zu achten, die diesen Teil der Betroffenen in seiner selbständigen wirtschaftlichen Existenz gefährden können. Hierzu zählen auch die Beschwerdeführer, die mit ihren Kleingaststätten ihre wirtschaftliche Lebensgrundlage ohne Inanspruchnahme staatlicher Unterstützung sichern. Sie können sich deshalb auf den besonderen Schutz der Landesverfassung berufen.

II.

Auch die weiteren Beschwerdeführer werden als Raucher durch das Rauchverbot in Gaststätten in einem Grundrecht der Landesverfassung verletzt, und zwar in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 1 Abs. 1. Sie machen damit nicht fremde Rechte, sondern eigene Grundrechte geltend. Zwar kann die allgemeine Handlungsfreiheit durch Gesetz eingeschränkt werden. Dies ist aber nur zulässig, wenn das Gesetz selbst insgesamt mit der Landesverfassung in Einklang steht.

III.

Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Regelung führt nicht zu ihrer Nichtigkeit. Da dem Landesgesetzgeber für die Neuregelung mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, kann lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelungen mit der Landesverfassung festgestellt werden. Dem Landesgesetzgeber steht für den Erlass einer verfassungsgemäßen Neuregelung eine Frist bis zum 31. Dezember 2009 zur Verfügung. Gestattet der Gesetzgeber dann weiterhin das Rauchen in abgetrennten Nebenräumen, kommt für die getränkegeprägte Kleingastronomie in kleineren Ein-Raum-Gaststätten nur die Freistellung vom Rauchverbot in Betracht.

Dabei ist der Gesetzgeber berechtigt, zur Erfassung der Kleingastronomie nach seinem Ermessen typisierende Regelungen zu treffen:

So kann er zur Eingrenzung der Ausnahmeregelung für getränkegeprägte Gaststätten darauf abstellen, ob es sich um eine ausschließlich inhabergeführte Ein-Raum-Gaststätte handelt. Entsprechende Anordnungen hat der Verfassungsgerichtshof bereits in der Vergangenheit im einstweiligen Rechtsschutzverfahren erlassen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, ein Höchstmaß für die Grundfläche des Gastraums oder die Zahl der für Gäste vorgehaltenen Sitzplätze festzulegen. Die vorgenannten Maßstäbe können auch miteinander kombiniert werden. Der Gesetzgeber kann zudem eine Kennzeichnungspflicht für die betreffenden Gaststätten als Raucherlokale vorsehen. Ebenso kann er aus Gründen des Jugendschutzes regeln, dass Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr der Zutritt zu einer Rauchergaststätte zu verwehren ist.

Schließlich besteht für den Gesetzgeber die Möglichkeit, eine Abgrenzung zur Gruppe der speisegeprägten Gaststätten vorzunehmen. Damit würde dem Grundanliegen des Gesetzes Rechnung getragen, gerade Nichtrauchern den uneingeschränkten Besuch von Speisegaststätten zu gewährleisten. Dabei kann einerseits das von der Landesregierung angesprochene praktische Bedürfnis berücksichtigt werden, auch in getränkegeprägten Kleingaststätten ein begleitendes Angebot typischer einfacher Speisen zu ermöglichen. Andererseits können Vorkehrungen gegen einen Missbrauch solcher Möglichkeiten zu Lasten der Speisegastronomie getroffen werden. In Betracht kommt etwa eine dem § 12 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vergleichbare Regelung. Auf diese Vorschrift hat auch die Landesregierung hingewiesen. Danach dürfen in einer Straußwirtschaft nur einfach zubereitete Speisen verabreicht werden. Die Übertragung dieses Begriffes würde es den Betreibern inhabergeführter oder kleiner Ein-Raum-Gaststätten gestatten, als untergeordnete Nebenleistung kleinere Speisen anzubieten, die für diesen Bereich der Gastronomie typisch ist. Auch ein praktikabler Verwaltungsvollzug wäre so gewährleistet. Die hierfür zuständigen Behörden könnten nämlich auf die in Rheinland-Pfalz vorhandenen praktischen Erfahrungen bei der Umsetzung von § 12 Abs. 1 Gaststättenverordnung zurückgreifen. Zugleich würde so verhindert, dass die speisegeprägte Gastronomie ihrerseits einen unzumutbaren Wettbewerbsnachteil erleidet.

IV.

Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG bleibt - wie bereits dargelegt - bis zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung anwendbar. Dies bedeutet, dass das Rauchen in Gaststätten weiterhin grundsätzlich untersagt ist. Allerdings ist für den Zeitraum bis zu einer Neuregelung durch den Landesgesetzgeber eine Zwischenregelung zu treffen, um existenzielle Nachteile für die betroffenen Gaststättenbetreiber zu vermeiden. Der Verfassungsgerichtshof folgt insoweit im Interesse der Rechtssicherheit den in seinen Beschlüssen vom 11. Februar 2008 und 4. August 2008 getroffenen einstweiligen Anordnungen. Demzufolge kann in ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten sowie in nicht ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gaststättenbetreiber das Rauchen gestatten. Außerdem ist die Befreiung auf solche Ein-Raum-Gaststätten zu beschränken, in denen lediglich einfach zubereitete Speisen als untergeordnete Nebenleistungen angeboten werden. Des Weiteren darf aus Gründen des Jugendschutzes ein Gastwirt von der Ausnahme vom Rauchverbot nur Gebrauch machen, wenn er Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr den Zutritt zu seiner Gaststätte verwehrt. Darüber hinaus ist die betreffende Gaststätte als Rauchergaststätte zu kennzeichnen.

B. Zu den von Lehrern erhobenen Verfassungsbeschwerden

Die von Lehrern erhobenen Verfassungsbeschwerden bleiben ohne Erfolg. Denn die Entscheidung des Landesgesetzgebers für ein Rauchverbot in Schulen und während schulischer Veranstaltungen ist mit ihrem besonderen Status vereinbar und im Übrigen verhältnismäßig.

Die Beschwerdeführer sind zwar auch Träger der allgemeinen Handlungsfreiheit. Dieses Grundrecht kann aber vom Landesgesetzgeber für den Bereich der Schulen einschließlich des Schulgeländes eingeschränkt werden. Der Gesetzgeber verfolgt gerade mit der Absicht, Schülerinnen und Schüler durch präventive Maßnahmen von Anfang an vom Rauchen abzuhalten, ein Gemeinwohlziel, das die den Beschwerdeführern auferlegten Beschränkungen rechtfertigt.

Rauchverbot in der Schule ist als präventive Maßnahme rechtmäßig

Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass Lehrer gemäß Art. 36 der Landesverfassung gehalten sind, ihr Amt als Erzieher im Sinne der Grundsätze der Verfassung auszuüben. Hierzu zählt insbesondere die Verpflichtung des Staates nach Art. 27 Abs. 2 der Landesverfassung, eine geordnete Erziehung der Kinder und Jugendlichen zu sichern. Sie kann auch die Aufgabe umfassen, das Eintreten von Gesundheitsgefahren für Schülerinnen und Schüler zu vermeiden. Der Gesetzgeber ist daher berechtigt, präventive Maßnahmen gegen die Gesundheitsgefahren zu ergreifen, die mit dem Rauchen verbunden sind.

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© kostenlose-urteile.de (ra-online GmbH), Berlin 30.09.2008
Quelle: ra-online, Pressemitteilung Nr. 11/08 des VerfGH Rheinland-Pfalz vom 30.09.2008

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