Anträge der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Organstreit "ESM/Euro-Plus-Pakt" erfolgreich

Im zugrunde liegenden Fall stellte die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zwei Anträge gegen die Bundesregierung. Diese betreffen jeweils die Frage, ob die Bundesregierung in der ersten Jahreshälfte 2011 Unterrichtungspflichten aus Art. 23 Abs. 2 GG gegenüber dem Deutschen Bundestag verletzt hat. Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG muss die Bundesregierung den Deutschen Bundestag „in Angelegenheiten der Europäischen Union“ umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichten.

Antragssteller rügen mangelnde Unterrichtung über Ausgestaltung des ESM

Der Antrag zu 1. zielt auf den so genannten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Hierbei handelt es sich um ein zwischenstaatliches Instrument der Mitgliedstaaten der Eurozone zur Bekämpfung der Staatsschuldenkrise im Gebiet der Europäischen Währungsunion. Die Antragstellerin begehrt die Feststellung, dass die Bundesregierung die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 GG verletzt hat, indem sie es unterlassen hat, unmittelbar vor und nach der Tagung des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 umfassend, zum frühestmöglichen Zeitpunkt und fortlaufend über die Ausgestaltung des ESM zu unterrichten und insbesondere spätestens am 6. April 2011 den Entwurf eines Vertrages über den ESM an den Deutschen Bundestag zu übersenden.

Mangelnde Unterrichtung über Ausgestaltung und Beginn des Euro-Plus-Pakts beanstandet

Der Antrag zu 2. betrifft den so genannten Euro-Plus-Pakt, der auf der Tagung des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 öffentlich vorgestellt wurde. Diese Abmachung, die in Deutschland zunächst auch unter dem Begriff „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ diskutiert wurde, soll namentlich die Gefahr von Währungskrisen im Euro-Raum strukturell verringern. Hierfür will der Euro-Plus-Pakt unter anderem die wirtschaftliche Säule der Währungsunion stärken und „eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung“ erreichen. In diesem Kontext begehrt die Antragstellerin die Feststellung, dass die Bundesregierung die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 GG verletzt hat, indem sie es vor der Tagung des Europäischen Rates am 4. Februar 2011 unterlassen hat, den Bundestag über die Initiative der Bundeskanzlerin zu einer verstärkten wirtschaftspolitischen Koordinierung der Mitglieder des Euro-Währungsgebietes zu unterrichten, und es nach der Tagung bis zum 11. März 2011 unterlassen hat, umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über den Euro-Plus-Pakt zu unterrichten.

Das Organstreitverfahren sollte vor diesem Hintergrund klären, ob die Mitwirkungs- und Unterrichtungsrechte, die aus Art. 23 Abs. 2 GG dem Bundestag zustehen, auch zwischenstaatliche Instrumente der genannten Art erfassen können, die von der Bundesregierung im Kontext der europäischen Integration und unionsbezogen behandelt werden.

BverfG bejaht Verletzung der Unterrichtungspflicht seitens der Bundesregierung

Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Bundesregierung den Deutschen Bundestag sowohl im Hinblick auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus als auch hinsichtlich der Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes in seinen Unterrichtungsrechten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat.

Prüfungsmaßstab

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde. Art. 23 GG räumt dem Deutschen Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union weitreichende Mitwirkungs- und Informationsrechte ein. Die stärkere Einbindung des Parlaments in den europäischen Integrationsprozess dient dem Ausgleich der mit der Europäisierung verbundenen Kompetenzverschiebungen im nationalen Gewaltengefüge zugunsten der mitgliedstaatlichen Regierungen. Zu den Angelegenheiten der Europäischen Union gehören Vertragsänderungen und entsprechende Änderungen auf der Ebene des Primärrechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie Rechtsetzungsakte der Europäischen Union (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine Angelegenheit der Europäischen Union handelt es sich auch bei völkerrechtlichen Verträgen, wenn diese in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen. Wann ein solches Verhältnis vorliegt, lässt sich nicht anhand eines einzelnen abschließenden und zugleich trennscharfen Merkmals bestimmen. Maßgebend ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung der Umstände, einschließlich geplanter Regelungsinhalte, -ziele und -wirkungen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als ausschlaggebend erweisen können.

Unterrichtung des Bundestages soll frühzeitige und effektive Einflussnahme auf Willensbildung der Bundesregierung ermöglichen

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG geregelte Pflicht der Bundesregierung, den Deutschen Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten, soll dem Bundestag die Wahrnehmung seiner in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Rechte auf Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union ermöglichen. Die Unterrichtung muss dem Bundestag eine frühzeitige und effektive Einflussnahme auf die Willensbildung der Bundesregierung eröffnen und so erfolgen, dass das Parlament nicht in eine bloß nachvollziehende Rolle gerät. Zudem hat die Auslegung und Anwendung des Art. 23 Abs. 2 GG dem Umstand Rechnung zu tragen, dass diese Bestimmung auch dem im Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit dient.

Unterrichtungspflicht umfasst auch Weiterleitung amtlicher Unterlagen und Dokumente

Das Erfordernis einer umfassenden Unterrichtung ist seiner Funktion gemäß so auszulegen, dass eine umso intensivere Unterrichtung geboten ist, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreift und je mehr er sich einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Qualität, Quantität und Aktualität der Unterrichtung. So erfasst die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung nicht nur Initiativen und Positionen der Bundesregierung selbst sowie Gegenstand, Verlauf und Ergebnis der Sitzungen und Beratungen von Organen und Gremien der Europäischen Union, in denen die Bundesregierung vertreten ist. Die Unterrichtungspflicht erstreckt sich vielmehr auch auf die Weiterleitung amtlicher Unterlagen und Dokumente der Organe, Gremien und Behörden der Europäischen Union und anderer Mitgliedstaaten.

Zeitpunkt der Unterrichtung bedeutsam

Dem Zeitpunkt der Unterrichtung kommt eine ihrem Umfang gleichrangige Bedeutung zu. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genannte Zeitvorgabe „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ ist dahin auszulegen, dass der Bundestag die Informationen der Bundesregierung spätestens zu einem Zeitpunkt erhalten muss, der ihn in die Lage versetzt, sich fundiert mit dem Vorgang zu befassen und eine Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die Bundesregierung nach außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklärungen zu unionalen Rechtsetzungsakten und intergouvernementalen Vereinbarungen, abgibt.

Unterrichtung des Bundestages muss schriftlich erfolgen

Die Unterrichtung hat angesichts der Anforderungen an ihre Klarheit, Verstetigung und Reproduzierbarkeit grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Ausnahmen sind nur in engen Grenzen zulässig, unter Umständen aber auch geboten, wenn die Bundesregierung eine umfassende und zugleich frühestmögliche Unterrichtung nur mündlich sicherstellen kann.

Grenzen der Unterrichtungspflicht

Grenzen der Unterrichtungspflicht ergeben sich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Innerhalb der Funktionenordnung des Grundgesetzes kommt der Regierung ein Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Solange die interne Willensbildung der Bundesregierung nicht abgeschlossen ist, besteht kein Anspruch des Parlaments auf Unterrichtung. Wenn die Bundesregierung indes ihre Willensbildung selbst so weit konkretisiert hat, dass sie Zwischen- oder Teilergebnisse an die Öffentlichkeit geben kann oder mit einer eigenen Position in einen Abstimmungsprozess mit Dritten eintreten will, fällt ein Vorhaben nicht mehr in den gegenüber dem Bundestag abgeschirmten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.

Nach diesen Maßstäben sind die Anträge begründet. Die Bundesregierung hat den Bundestag im Hinblick auf die Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus in seinen Unterrichtungsrechten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.

Errichtung und Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sind eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG, weil die ihn prägenden Charakteristika in ihrer Gesamtschau substantielle Berührungspunkte mit dem Integrationsprogramm der Europäischen Verträge aufweisen. So soll die Gründung des Europäischen Stabilitätsmechanismus durch eine Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union abgesichert werden. Des Weiteren weist der zu seiner Errichtung zu schließende Vertrag den Organen der Europäischen Union, insbesondere der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof, neue Zuständigkeiten hinsichtlich der Ermittlung, Durchführung und Überwachung des Finanzierungsprogramms zugunsten hilfsbedürftiger Mitgliedstaaten zu. Darüber hinaus soll der Europäische Stabilitätsmechanismus der Ergänzung und Absicherung der Wirtschafts- und Währungspolitik dienen, die der Europäischen Union als ausschließliche Zuständigkeit zugewiesen ist. Dass der Europäische Stabilitätsmechanismus im Wege eines gesonderten völkerrechtlichen Vertrags außerhalb der bisherigen Struktur des Unionsrechts etabliert werden soll, stellt seine Zuordnung zu dem in den Verträgen über die Europäische Union und über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegten Integrationsprogramm nicht in Frage. Aufgrund der Verflechtung mit supranationalen Elementen besitzt der Europäische Stabilitätsmechanismus eine hybride Natur, die ihn zu einer Angelegenheit der Europäischen Union macht.

Bundesregierung muss vorliegende Zwischenergebnisse und Textstufen übermitteln, nicht nur abschließende Vertragstexte

Die Bundesregierung hat es unterlassen, dem Deutschen Bundestag einen ihr spätestens am 21. Februar 2011 vorliegenden Text der Europäischen Kommission über die Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie den Entwurf eines Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus in der Form des „Draft Treaty Establishing the European Stability Mechanism (ESM)“ vom 6. April 2011 zu übermitteln, und dadurch seine Rechte aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Spätere mündliche oder schriftliche Informationen, insbesondere die Übersendung des in der erweiterten Euro-Gruppe bereits beratenen Entwurfs des Vertrags über den Europäischen Stabilitätsmechanismus am 17. bzw. 18. Mai 2011, ändern nichts an der Verletzung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Wie sich bereits aus dem kumulativen Erfordernis frühzeitiger und umfassender Information ergibt, kann bei prozesshaften Vorgängen der vorliegenden Art die Unterrichtungspflicht nicht „in einem Gesamtpaket“ erledigt werden. Die Bundesregierung ist verpflichtet, dem Bundestag nicht nur einen abschließend beratenen oder sogar bereits beschlossenen Vertragstext zuzuleiten, sondern muss ihm zum frühestmöglichen Zeitpunkt ihr vorliegende Zwischenergebnisse und Textstufen übermitteln.

Bundestag nicht ausreichend über Euro-Plus-Pakt informiert

Die Bundesregierung hat die Rechte des Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG auch dadurch verletzt, dass sie ihn nicht umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über den Euro-Plus-Pakt unterrichtet hat. Auch die Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes stellt aufgrund ihrer spezifischen Ausrichtung auf das unionale Integrationsprogramm eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG dar. Der Euro-Plus-Pakt richtet sich an die Mitgliedstaaten der Europäischen Union und ist angesichts seiner Ziele, eine qualitative Verbesserung der Wirtschaftspolitik und der öffentlichen Haushaltslage sowie eine Stärkung der Finanzstabilität zu erreichen, inhaltlich auf einen in den Verträgen niedergelegten Politikbereich der Europäischen Union ausgerichtet. In die Verwirklichung der Ziele des Paktes sind Organe der Europäischen Union eingeschaltet. Dass der Euro-Plus-Pakt überwiegend mit Selbstverpflichtungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten operiert, stellt seine Einordnung als Angelegenheit der Europäischen Union nicht in Frage.

Der Euro-Plus-Pakt berührt wichtige Funktionen des Deutschen Bundestages. Namentlich die Selbstverpflichtungen in Bereichen, die der Gesetzgebungszuständigkeit der Mitgliedstaaten unterfallen, wie etwa dem Steuer- und Sozialrecht, und in denen der Gesetzgeber in Zukunft einer Überwachung durch Organe der Europäischen Union unterworfen wird, betreffen die parlamentarische Verantwortung und sind geeignet, die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers einzuschränken. Daher war in besonderem Maße dessen umfassende und frühzeitige Unterrichtung geboten.

Dieser Verpflichtung ist die Bundesregierung nicht nachgekommen. Zum einen hat sie den Deutschen Bundestag nicht vorab über die Initiative für den Beschluss eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit - später Euro-Plus-Pakt - informiert, die am 4. Februar 2011 auf der Tagung des Europäischen Rates von der Bundeskanzlerin gemeinsam mit dem französischen Staatspräsidenten vorgestellt worden ist. Über dieses Vorhaben hätte die Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag spätestens am 2. Februar 2011 unterrichten müssen, als feststand, dass den Staats- und Regierungschefs auf der unmittelbar bevorstehenden Tagung ein Diskussionsvorschlag für eine verstärkte wirtschaftspolitische Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit unterbreitet werden sollte.

Bundestag wurde wichtiges inoffizielles Dokument zum Euro-Plus-Pakt vorenthalten

Darüber hinaus hat die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag ein inoffizielles Dokument der Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates vom 25. Februar 2011 mit der Bezeichnung „Enhanced Economic Policy Coordination in the Euro Area - Main Features and Concepts“ nicht übermittelt, welches wesentliche Inhalte des Paktes für Wettbewerbsfähigkeit - später Euro-Plus-Pakt - beschrieb. Erst am 11. März 2011 übersandte sie den offiziellen Entwurf eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit. Zu diesem Zeitpunkt bestand für den Deutschen Bundestag keine Möglichkeit mehr, dessen Inhalt zu diskutieren und durch eine Stellungnahme auf die Bundesregierung einzuwirken, da die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sich bereits am gleichen Tag, dem 11. März 2011, auf den Pakt einigten.